来源 海国图智研究院

　　摘要

　　[学者介绍]

　　Danielle Costa da Silva是里约热内卢州立大学社会政治研究院 （IESP-UERJ） 的政治学博士与硕士，毕业于里约热内卢州立大学（IFCS/UFCJ），主修社会科学；于里约热内卢州立大学（PPGRI-UERJ）修读了国际关系的博士后学位。在研究巴西人权外交政策与非国家行为主体在政策制定过程中的参与这些方向拥有丰富的经验。她目前在Universidade Estácio de Sá教授国际关系与国际法课程，在里约热内卢州联邦大学（Unirio）担任政治科学课程的代课教授，在世界政治分析实验室（LABMUNDO-Rio）担任研究员并协调参与分析巴西外交政策讨论内容的项目。同时，她也是国际国家责任研究发展实验室 （LAPERIE-UESA）的研究员和协调员，致力于政治理论、外交政策与国际政治等领域的研究。

　　Abstract

　　自贾尔·博索纳罗当选巴西总统以来，巴西的公共政策与外交政策制定取向日趋政治化、中心化。这种趋势将如何影响巴西本国新冠疫情的防控？贾尔·博索纳罗政府所针对其外交政策所施加的政治干预（超政治化）与民主社会的政策议程政治化有何区别？而在基于政策议程民主化的巴西外交体系中，中巴关系的未来将会是怎样的？社交媒体与“推特外交”又应以哪些形式提升外交政策的透明度？本期我们邀请了Danielle Costa da Silva教授来对这些问题进行解答。

　　1。 据NEXO报纸报道：“ WHO（世界卫生组织）联合政府和私人企业于4月24日启动了一个国际合作平台，以加速对新型冠状病毒疫苗和相关药物的开发。” 巴西没有加入其中。Costa da Silva教授，您认为巴西没有参与这种合作是否符合贾尔·博索纳罗（Jair Bolsonaro）政府所奉行的单边外交政策，以及其试图贬低此次疫情严重程度的公共政策？如果是这样，这种不愿与多边主义进行合作的外交政策倾向将如何影响新冠疫情的防控？

　　答：是的，巴西没有加入世卫组织所倡导的共同研发疫苗的国际合作，这一举措确实反映了博索纳罗政府的立场，即在不遵守世卫组织的建议的同时否认国际卫生议程的作用，具体体现于总统试图贬低批驳世卫组织总干事谭德赛在抗击新冠疫情上所提出的任何专业性意见。在全球治理中，多边机构和组织在推行治理原则和治理制度的方面都具有重要作用；但自博索纳罗的竞选活动以来，基于其反全球化的思想潮流，博索纳罗始终展现出对这些机构和组织的不信任立场。与某些州和市政府在行使自治权时遵循并采用世卫组织所建议的措施相比，博索纳罗一直将贬低世卫组织的指导措施作为其对于疫情的否认主义言论的一部分。

　　联邦政府不愿响应支持世卫组织的指导，这一态度已然直接影响到了巴西抗击新冠病毒的进程。为了实现各种目标，政治领导人同时于国内和国际政治舞台上活动，而博索纳罗政府试图通过弱化流行病所带来的社会经济影响，包括因疫情而死亡的人数，以掩盖其执政问题。在巴西国内，我们多次看到总统在演讲过程中违反社交隔离规则；演讲中，总统在实际感染人数以及联邦在卫生领域管理中的不当措施等信息的表述上偏离事实。考虑到外交政策是一种特殊的公共政策，博索纳罗的这些观点和行为同样影响了其外交政策，这可能使巴西成为新冠疫情防控中的边缘化国家，导致巴西无法从未来可能的多边主义抗疫行动中受益。

　　2。 正如您在文章《作为公共政策的巴西外交政策：提议建立一个国家（外交政策）委员会以及巴西人权与外交政策委员会的经验》（A Política Externa Brasileira como Política Pública： a proposta de um Conselho Nacional e a experiência do Comitê Brasileiro de Direitos Humanos e Política Externa） 中所提到的那样，在“政治化”外交政策制定与多元化参与影响巴西国际议程制定的国内介体的前提下，外交政策可以被理解为一种特殊的公共政策。您认为，由外交政策民主化进程引起的这种“政治化”现象与反映其本身的政治立场的博索纳罗主义外交政策的“政治化”有何不同？同样地，现任政府的民粹主义手段是否削弱了上述（国内介体对巴西国际政策方面所施加的）影响？

　　答：政治化的概念有两个含义：一是政策议程民主化，指通过放大公共领域中的不同利益与观念及这些不同利益与观念间的碰撞，政策议程日趋民主化的进程（这是民主社会的特征）。另一种含义也称为超政治化，是指对于特定的一部分思想和利益进行过度政治干预，以将其凌驾于其它的思想与利益之上。

　　在第一种含义下，无论对于人权还是任何其他议题，议程政治化都可以增加社会中对议程的辩论，同时在起草公共政策、包括外交政策的过程体现民众的更多需求与利益。公民社会实体在协同公共政策拟定时所起到的检查与监督作用就是一个例子。在第二种含义下，超政治化指某种政治观点在拟订和决策过程中所进行的过度干预（这是国内外的常见问题）。在这种情况下，在起草公共政策的过程中仅存在一种政治观点，破坏了民主讨论。在博索纳罗外交政策（和其他公共政策）之中，博索纳罗通过施加政治观点以及进行政治行动，否认了公共讨论的作用并将自己的观点树立为“真相”。正如同我们在新冠的全球防控中所看到的，博索纳罗政府并未在影响所有巴西民众的决定上考虑巴西的社会现实与大众的需求。因此，这种缺乏对话的博洛索纳主义手段实质上削弱了政治化中扩大民主辩论的含义。透明度和响应/对话能力是民主制度的基本特征，而在关闭与公民社会的对话、拒绝来自公民社会贡献的过程中，博索纳罗主义的政策与政策政治化/政策民主化的概念背道而驰。

　　3。 在通过引入国家外交政策委员会等机制以促进巴西外交政策民主化的范例中，巴西与中国的关系是否会更进一步发展？换句话说，在使非国家行为者参与外交政策的审议之后，是否可能反映出中巴间非正式合作的水平并将其转化为更深层次的合作，例如在 “一带一路”倡议中的持续参与？

　　答：在总统迪尔玛·罗塞夫（Dilma Rousseff）因破坏民主制度被弹劾之后，全国外交政策委员会的提议失去了效力。该理事会原先就需要面对来自于外交部的政府性和制度性反对。在米歇尔·特梅尔（Michel Temer）政府的成立之初和博索纳罗（Bolsonaro）的当选之后，由于政府形象的差异，该理事会被正式搁置。假设该理事会的建立在之前被成功制度化，那么全国外交政策委员会的存在将可以干预博尔索纳罗政府和埃内斯托·阿劳霍部长（Ministro Ernesto Araújo）对于外交政策的超政治化影响。

　　假设存在这样类型的委员会，其作为与从非政府组织到工商界的各种社会团体进行对话的一种可能的形式，巴西和中国之间的关系无疑将成为辩论和展示需求的要点，无论是在经济议程还是在人权议程上。企业家可以利用这种制度性工具，以明确和开放的方式向公民社会展示中巴之间的商业可能性；公民社会反过来也可以对此类意见提出质疑或批评，最大程度地减少了秘密游说，甚至可以基此打击腐败。这种透明性一方面可以鼓励中巴之间在官方和非官方的层面展开更加负责任和务实的合作项目；另一方面，也可以打击利用一些虚假的合作进行犯罪和腐败活动的现象。

　　但是，巴西在“一带一路和新丝绸之路”倡议中的持续深入参与，仍将取决于联邦政府如何提出参与“一带一路”的倡议。

　　4。最近，教育部长亚伯拉罕·温特劳布（Abraham Weintraub）与中国驻巴西大使馆之间的推特互动引发争议。您认为这种“推特外交”是否可以成为让外交政策变得更加透明有效的方法之一？如果是的话，这种外交方式应该遵循什么样的原则？上述的“推特互动”将如何影响巴西与中国的外交关系？

　　答：近来，推特和其他社交网络已经成为一种可以使外交政策以及其他政策变得更加透明的平台。在其它几届政府中，巴西外交部使用其社交媒体帐户介绍了其在巴西国际关系层面采取的行动，例如参与了某个多边活动。这些是提高透明度的积极行为。但是，利用个人甚至政府机构的官方账号发布不当言论，以此攻击他人、甚至散布有关其它国家及其代表的虚假新闻的行为表现出政府官员公共责任感的缺失。在政府内部担任职务的过程中，职位持有者的发言具有相当大的政治影响力：这些言论和行为不仅仅代表个人的意见和看法，也同时代表其所担任职位的形象。这就是巴西教育部部长与中国驻巴西大使馆之间推特互动的情况。但要需要注意的一点是，该言论发表背后的先前意图展现出了尤其是在公共政策领域中的（且上文有所提及的）超政治化：在政府及其组成部分中或多或少存在着具有偏见的观点，而在推特上进行的带有偏见的言论攻击不过是这些现存偏见中被展示出来的一部分。

　　社交媒体可被用作提高国家与公民之间对话的透明度的工具，甚至可以促进国家层面的对话。而前提是双方都要遵守礼节和现行法律。社交媒体上的帖子能够作为诉讼证据，因此，政府成员、官僚机构的成员和官方机构使用社交媒体也应遵循所有官方行为中应有的礼节守则。

　　如同在联合国大会上发表的言论，即使是通过社交媒体攻击其他国家的政府成员的言论仍然具有官方言论的性质，这能够对国家之间的关系产生负面影响。但这取决于相关各方以及其外交手段，相关各方要考虑应当在什么时候该采取哪些措施，例如撤回言论、进行道歉甚至是进入法律程序。事实上，发生在推特上的言论摩擦将毋庸置疑地影响巴西与中国之间的关系，而且考虑到中国是巴西最大的贸易伙伴之一，这可能会对我们本已脆弱的经济产生深远影响。

　　原文摘自《拉丁美洲观察》总第19期